El Desafío de Administrar el Estado

Escrito por Enrique Mario Martinez

EL DESAFÍO DE ADMINISTRAR EL ESTADO

Es habitual que se discuta mucho más los condicionantes y las estrategias para acceder al poder; para controlar la administración pública, que las formas efectivas de ejercer ese poder y ese control.
La política ha ido derivando hasta concentrarse en la primera etapa de un proyecto: alcanzar la hegemonía a través del voto, dejando para otros momentos, que a veces se convierten en nunca, qué hacer con esa hegemonía en beneficio colectivo.

Cualquiera sea el nivel de lucidez de los elegidos por el voto popular, sin embargo, lo concreto es que hay un enorme aparato que gestionar, que se involucra con cada una de las facetas de la vida comunitaria cotidiana y determina con fuerza las formas futuras de esa vida. Ese enorme aparato, que en la Administración Central de la Argentina se acerca a las 400000 personas, tiene problemas que atender, que en muy variada dimensión se reproducen en provincias, municipios y toda clase de organismos con variada autonomía.
Básicamente, se dispone de tres estratos.

El primero es el nivel político, que accede a la conducción superior con el fundamento electoral.

El segundo es la burocracia intermedia, que tiene estabilidad en su cargo y que si bien responde a la autoridad política, tiene a su vez autoridad sobre el resto del personal.

Finalmente, por supuesto, hay un tercer grupo, el más numeroso, que abarca todo el personal de base.
Los problemas estructurales a caracterizar y resolver son más de uno.

LA IDENTIDAD
A diferencia de una empresa privada productora de bienes o servicios, que tiene la meta central de ganar dinero y ordena su trabajo alrededor de eso, el objetivo de cada área del sector público, no es uniforme e invariable.
Sin recorrer demasiado tiempo atrás en la historia, solo desde 1983 a hoy, cada ámbito tuvo políticas variables. Ni siquiera espacios en que no debería haber dudas, como la Aduana o la Policía, se dedicaron todo el tiempo a un objetivo invariable.
En la década del ’90 la Aduana era permisiva con las importaciones, porque formaba parte de la doctrina oficial que los ingresos del exterior servían para controlar inflación. Hoy, se busca impedir el acceso de todo aquello que legalmente sea objetable.
Hasta en los hospitales hay más de un criterio. En un momento, se debían autofinanciar, bloqueando el acceso de todo el que tuviera obra social o de los indocumentados. En otras épocas, se busca que sea un lugar de prestación de salud universal y de mínimo o ningún costo.
Así, se podrían recorrer cada una de las funciones.

EL COMPROMISO

El primer desafío a encarar es, en tal caso, que la identidad no se define solamente por las definiciones de la cúpula política, sino que hay una inercia variable en las instituciones, que hace que en la gran mayoría de los casos, se deba contar con el conjunto del personal para asegurar el éxito. En un Ministerio, basta el Ministro y un grupo de asesores para dictar una reglamentación; pero luego se necesita el entrenamiento y el compromiso del personal para ejecutarla. Es obviamente más crítica la necesidad de esa integración en una escuela o en un hospital, donde cada maestro o cada médico son actores casi independientes y de ellos depende el resultado frente al alumno o el paciente respectivamente.
Buena parte de la dirigencia política ha concluido que este dilema se resuelve con cierta facilidad a través de dos acciones:
a) Establecer ámbitos propios y reducidos de decisión, que luego se trasladan como instrucciones al resto de la institución que corresponda.
b) En casos especiales, llevar los nombramientos políticos tan cerca de la ejecución como se crea necesario.
Esto es: se relativiza la necesidad del compromiso masivo o en todo caso, se parte del supuesto que hay un alineamiento automático con la conducción política.

LA DIFERENCIA ENTRE ADMINISTRAR LO HEREDADO Y CAMBIAR

El supuesto recién expresado tiene distinta probabilidad de éxito, según el lugar donde se lo aplica.
Si se trata de hace funcionar un ámbito en el contexto de un reglamento dictado por el sentido común, puede funcionar. No es así en caso contrario.
Paso a aclarar.
La Aduana tiene un rol muy claro: controlar los flujos de mercadería por las fronteras y aplicar normas muy taxativas. Si se quiere que eso se haga con eficiencia, es muy probable que una organización vertical, con control detallado sobre lo que hace cada quien, no solo sea suficiente, sino que sea el camino indicado.

Una escuela o un instituto de investigación, en el otro extremo, dependen de la creatividad y de la vocación de entrega de parte de sus integrantes. Puede haber allí normas administrativas sobre horarios, salarios, escalafones, pero la enseñanza y/o la generación de conocimientos estarán en buena medida – casi totalmente – en función de la actitud y compromiso del docente o investigador.
El punto crítico es, por lo tanto, qué y cómo determina esas cualidades.

LA BUROCRACIA ESTABLE

Los determinantes de la cultura del personal permanente de una Institución son varios.
Una aproximación romántica y ciertamente simplista podría sostener que quien trabaja en el Estado tiene vocación de servidor público, que su predisposición primaria es la búsqueda de la mejora de calidad de vida general. Por cierto que puede ser esa la mirada de muchas personas que se suman al sector público, especialmente cuando la alienación del trabajo detrás del lucro se hace más y más notoria.
Sin embargo, no puede concluirse con facilidad que ese camino se pueda recorrer libre de fuertes tensiones. Los cambios de mirada política; los distintos niveles de formación técnica y de compromiso de las cúpulas, que van variando; hacen que en ocasiones la sensación de ser un auténtico servidor público se corporice y en otros momentos, se perciba hasta lo opuesto.
No es de sorprender que quienes se hayan desempeñado en el Estado con continuidad en los últimos 30 años, agreguen a su personalidad la desconfianza, la resignación o la abulia, luego de soportar cambios de timón tan pronunciados. Aún así, cabe la pregunta: ¿cuál es la cultura dominante luego de ese tránsito?
Aquí cabe diferenciar los niveles intermedios, del resto de los trabajadores.
El cuerpo estable, pero con responsabilidades de dirección, a diferencia del resto, tiene beneficios relativos a defender. No solo las diferencias salariales, también el hecho de administrar recursos y planes de trabajo, en buena parte de los cuales el involucramiento de sus circunstanciales jefes provenientes de la política es bajo o nulo. Hay allí responsabilidades institucionales, pero también intereses corporativos.
Las conducciones estables tienen un especial interés en conservar los beneficios relativos que puedan haber alcanzado en épocas anteriores; sumar los que puedan ; y simultáneamente mantenerlos fuera del control y si es posible de la vista de la cúpula política. El que llega por la política, algún día se irá, sin certeza ni pronóstico de cual será la lógica de quien vendrá. En ese contexto, la premisa es conservar, minimizar los riesgos.
Las conducciones estables eluden los conflictos con sus jefes, a la vez que se convierten en guías de ellos para administrar la Institución, con el menor compromiso posible con miradas que puedan ser fugaces.
Este comportamiento, estudiado por sociólogos de aquí y mucho más del exterior, se convierte en un freno para el cambio, sobre todo cuando tal cambio tiene aristas ideológicas y no solo de procedimientos. Peor aún cuando ese pretendido cambio confronta con los reflejos de clase media conservadora que, más allá de la función, es un atributo personal mayoritario en esas conducciones, en buena medida como causa y efecto de su supervivencia.

EL DESAFÍO PARA LA POLÍTICA

El escenario antedicho no es un problema a afrontar por espacios políticos que quieran minimizar la influencia del Estado sobre la sociedad o que se conformen con el camino del dictado de leyes y sus decretos reglamentarios, con la eficiencia de ejecución que la Providencia disponga.
Es un problema, y bien serio, solo para un espacio político que quiera construir relaciones nuevas entre el Estado y la sociedad, donde finalmente el Estado sea el administrador de búsquedas hacia caminos más justos, que mejoren la vida de todos.
Cumplir con una meta tan ambiciosa exige un Estado nuevo y además, permanente. Que sus miembros vean como permanente.
Los primeros obligados para lograr ese tránsito deben ser las conducciones políticas asignadas a cada ámbito, que deben estudiar y trabajar más, mucho más que los conducidos; no solo para ejecutar los programas que deseen, sino para entender todas y cada una de las facetas de la estructura heredada que obstaculicen el cambio y como modificarla.
Esta no es una misión que parezca asumida por la dirigencia política actual del país. Nada especial ha cambiado respecto de períodos anteriores en términos de modalidad de gestión, a pesar de un discurso claramente diferente.
El resultado inevitable de esa debilidad es que las conducciones intermedias siguen siendo en buena medida las conducciones en las sombras y la alternativa a eso no resulta ser otro modo de trabajar, sino la inacción.
Es larga la lista de asignaturas pendientes a consecuencia de esta falencia, que no será detallada aquí, porque creo que sería una pérdida de tiempo, en la medida que previo a analizarla, debería contarse con un mínimo consenso sobre la existencia de la necesidad de pensar y actuar de otro modo respecto del Estado.
Tal vez sea una carga muy pesada la que plantearé, pero creo que la responsabilidad de cambio está en manos, no solo de la dirigencia política de máximo nivel, sino también de aquellos que viven desde dentro del Estado la cotidiana contradicción entre su vocación de servidores públicos, el conservadurismo de sus jefes estables y la improvisación de sus jefes políticos, intermediados por aquellos. En la base del funcionariado y de los trabajadores del Estado en general está la semilla del cambio real y su posibilidad de germinación.

Emm/3.9.12